Verfassungskonforme Besoldung in Thüringen

eingereicht von: Olaf Becker, 99438 Tonndorf

Veröffentlicht am: 18.03.2019

Welches Ziel hat die Petition?

Gewährleistung einer verfassungskonformen Alimentation der Thüringer Beamten und Richter.

Welche Entscheidung wird beanstandet?

Nichthandlung der Thüringer Landesregierung und des Thüringer Landtages als Gesetzgeber zur Gewährleistung einer verfassungskonformen Alimentation der Thüringer Beamten und Richter.

Welche Behörde hat diese Entscheidung getroffen?

Thüringer Landesregierung und Thüringer Landtag (z.B. im Rahmen der Vorlage, Beratung und Beschlussfassungen zum Thüringer Gesetz zur Anpassung der Besoldung und Versorgung in den Jahren 2017/2018 sowie den Vorjahren).

Wie wird die Petition begründet?

Vorbemerkung:
Das Bundesverfassungsgericht hat zur Frage einer verfassungskonformen Ausgestaltung der Besoldung verschiedene Grundsatzentscheidungen getroffen (BVerfG, Urt. v. 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 – u. Beschl. v. 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a.). Hier wird die Besoldung des jeweiligen Landes mit verschiedenen Parametern verglichen (Verbraucherpreisentwicklung, Nominallohnentwicklung, Tarifentwicklung im ö. D., Abstand zwischen den Besoldungsgruppen sowie Vergleich mit der Besoldung anderer Länder und des Bundes). Die Vermutung einer verfassungswidrigen Besoldung liegt jedenfalls dann vor, wenn drei der fünf Prüfparameter verletzt sind. Soweit „nur“ zwei der fünf Parameter verletzt sind und die Verletzung erheblich ist, wäre dies ebenfalls für die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation ausreichend (BVerwG, Beschl. v. 22. September 2017 – 2 C 6/17 – u.a. sowie Beschl. v. 30. Oktober 2018 – 2 C 32.17 -).

Hierneben ist das Abstandsgebot zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum zu beachten. Das bedeutet, dass die Nettoalimentation in der untersten Besoldungsgruppe einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen muss. Dieser Mindestabstand beträgt 15 % (absolute Besoldungsuntergrenze).

Des Weiteren wurde durch das Bundesverfassungsgericht bereits im Jahr 1998 in einem Grundsatzbeschluss entschieden, dass der Familienzuschlag ab dem 3. Kind im Vergleich zum 2. Kind = 15 % über dem Grundsicherungsbedarf liegen muss (BVerfG, Beschl. v. 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 -).

Der Gesetzgeber ist verpflichtet, fortlaufend zu prüfen, ob die o.a. verfassungsrechtlichen Vorgaben (Art. 33 Abs. 5 GG) bzgl. einer amtsangemessenen Alimentation (noch) erfüllt werden (BVerfG, Urt. v. 14. Februar 2012 – 2 BvL 4/10 – sowie Beschl. v. 16. Oktober 2018 – 2 BvL 2/17-).

Im Einzelnen:
Da die statistischen Vergleichswerte für das Jahr 2018 noch nicht vollständig vorliegen, wurde das Jahr 2017 geprüft. Hiernach ergibt sich eine Verletzung von mindestens zwei Prüfparametern. Beispielsweise ergibt sich für die Besoldungsgruppen A 10 bis A13 im Vergleich zu den Verdiensten mit der Privatwirtschaft (Nominallohn) eine Abweichung von 17,84 % und zu den Verdiensten im ö. D. (Tarifentwicklung) eine Abweichung von 8,53 %. Nach den o.a. Entscheidungen des BVerwG und des BVerfG ist insoweit eine verfassungswidrige Unteralimentation anzunehmen. Hingewiesen wird darauf, dass im Zeitraum 2008 bis 2015 regelmäßig drei der fünf Prüfparameter in verfassungsrechtlich relevanter Form verletzt waren.

Entsprechend der Verfahrensweise des BVerwG in seinen o.a. Entscheidungen wurde die absolute Besoldungsuntergrenze ebenfalls geprüft und festgestellt, dass diese in verfassungsrechtlich relevanter Form verletzt wurde. Der Abstand zum Grundsicherungsbedarf wurde bspw. im Jahr 2017 nicht eingehalten und mit 3 bis 4 % unterschritten. Die noch in der LT-Drs. 6/3797 hierzu gemachten Ausführungen, wonach der erforderliche Abstand zum Grundsicherungsniveau eingehalten sei, sind im Lichte der o.a. Bundesverwaltungsgerichtsentscheidungen als unzutreffend anzusehen. Auch aktuell (2019) wird die absolute Besoldungsgrenze wieder unterschritten. Auch in der Vergangenheit - Zeitraum: 2008 bis 2017 - wurde bis auf das Jahr 2015 die absolute Besoldungsuntergrenze fortlaufend und in verfassungsrechtlich relevanter Form verletzt. Zu einem vergleichbaren Sachverhalt im Land Niedersachsen führte der Vorsitzende Richter des 2. Senates des BVerwG , Ulf Domgörgen, erst kürzlich aus: „Wir haben in erschreckender Weise festgestellt, dass das Grundsicherungsniveau in all den Jahren nicht erreicht wurde. “ Er verglich das Grundsicherungsniveau mit dem Grundwasserspiegel. „Wird dieser angehoben, hat das auch Auswirkungen auf alle folgenden Stufen.“

Der Familienzuschlag ab dem 3. Kind wird, unter Zugrundelegung des Beschlusses des BVerfG v. 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 –, ebenfalls in verfassungsrechtlich relevanter Weise verletzt. Im Ergebnis unterschreitet im Jahr 2018 der Familienzuschlag ab dem 3. Kind für alle Besoldungsgruppen der A-Besoldung den Grundsicherungsbedarf für das 3. Kind. Die Differenz beträgt je nach Besoldungsgruppe bis zu ~ 70 EUR/Monat (netto). Nichts anderes würde sich ergeben, wenn das geänderte Sozialrecht und die hierzu ergangenen Bewertungen zum sozialhilferechtlichen Mindestabstandsgebot durch das Bundesverwaltungsgericht berücksichtigt würden (BVerwGE v. 22. September 2017 – 2 C 6/17 – u.a. sowie v. 30. Oktober 2018 – 2 C 32.17 -).

Verfassungsrechtliche Gründe zur möglichen Rechtfertigung einer verfassungswidrigen Unteralimentation (Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG) sind in Anbetracht eines Haushaltsüberschusses 2017 in Höhe von ~ 917 MIO. EUR zu verneinen.

Eine fortlaufende und für Dritte nachvollziehbare Prüfung der o.a. und anzunehmenden Verfassungsverstöße ist nicht erfolgt, was seinerseits ebenfalls als Verfassungsverstoß zu werten ist (BVerfG, Beschl. v. 16. Oktober 2018 – 2 BvL 2/17-). Hinzu kommt, dass im Rahmen der Darstellungen zu den o.a. Prüfparametern unter der LT-Drs. 6/3797 lediglich Zahlwerte in den Raum gestellt wurden; eine Herleitung jedoch unterblieben ist. Unbeschadet dessen wurden die Zahlenwerte geprüft. Dabei wurde festgestellt, dass die o.a. Entscheidungen des BVerfG nicht oder nur ungenügend berücksichtigt wurden. So wurde zum Beispiel bei dem Prüfparameter „Tarifentwicklung ö. D.“ ein anderer Indexwert zugrunde gelegt, als der welcher vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. zur Besoldung im Freistaat Sachsen verwendet wurde. Dies ist unter Berücksichtigung einer gleichmäßigen Tarifentwicklung nach dem TV-L unverständlich und als ergebnisorientierte und damit willkürliche Betrachtung/ Herangehensweise anzusehen.

Richtet sich die Petition auf die Änderung eines Gesetzes? Wie und warum soll das Gesetz geändert werden?

Prüfung und rückwirkende Änderung der Thüringer Gesetze zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für Thüringer Beamte und Richter (ab dem Jahr 2008).

Durch Beschlussfassung des Thüringer Landtages.

Um einen in der Vergangenheit bestandenen und nach wie vor bestehenden Verfassungsverstoß zu beseitigen.

Welche Rechtsbehelfe wurden in dieser Sache bereits eingereicht?

Gegen die Besoldungsfestsetzungen im Jahr 2018 wurde Widerspruch eingelegt. Bestehende Ansprüche aus der Vergangenheit (hier: Zeitraum vom 01.01.2008 bis 31.12.2017) werden meinerseits verwaltungsgerichtlich verfolgt.

In diesem Zusammenhang wird auf Folgendes hingewiesen:

Das dem o.a. Klageverfahren vorausgehende Vorverfahren hat neun Jahre(!) gedauert. Das Klageverfahren selbst läuft ebenfalls schon fast zwei Jahre = bislang ~1/4 des Berufslebens, um zu klären, ob die Besoldung verfassungskonform ausgestaltet ist oder nicht → Ende nicht absehbar(!).

Insbesondere ist hierbei zu beachten, dass keine Entscheidung der Thüringer Verwaltungsgerichtsbarkeit dergestalt getroffen werden kann, als das im Erfolgsfall dem Kläger/Petenten ein höherer Besoldungsanspruch zugesprochen würde. Selbst das schlussendlich zuständige Bundesverfassungsgericht könnte - wie z.B. für die Länder Sachsen-Anhalt und Sachsen bereits erfolgt - lediglich feststellen, dass die Besoldung verfassungswidrig ist; nicht aber festlegen die Besoldung muss „XY Euro“ betragen, um verfassungsgemäß zu sein. Eine solche Festlegung obliegt allein dem Gesetzgeber unter Berücksichtigung der hierzu ergangenen Rechtsprechung (BVerwG, Urt. v. 28. April 2011 – 2 C 49/07-).

Daher ist es nach meiner Auffassung erforderlich, dass die Thüringer Landesregierung und der Thüringer Landtag zumindest ihrer verfassungsrechtlich bestehenden Verpflichtung bezüglich der Prüfung einer verfassungskonformen Alimentation ihrer Beamten und Richter unter Beachtung der hierzu ergangenen Entscheidungen des BVerfG sowie des BVerwG nachkommen, um eine weitere Verkürzung verfassungsrechtlich bestehender Mindestansprüche bei der Besoldung ihrer Beamten und Richter zu vermeiden.

Für ein funktionierendes Staatswesen ist es jedenfalls wenig förderlich, wenn Beamte und Richter letztlich gezwungen werden, gerichtlich gegen den Dienstherren vorzugehen, um bestehende Ansprüche zu sichern, da in Thüringen - anders als in Sachsen - ja gerade keine rückwirkende Korrektur bei nachträglich festgestellten Verfassungsverstößen des Dienstherren erfolgt (s. bspw. Aussage der Thüringer Landesregierung unter der LT-Drs. 6/6249). Dies ist weder vertrauensbildend noch motivierend.

Zwischenbericht

Der Petitionsausschuss hat die Petition in seiner 68. Sitzung am 23. Mai 2019 beraten, im Ergebnis aber die Weiterberatung vertagt.

Im Rahmen seiner Beratung hat der Ausschuss insbesondere die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 (2 BvL 19/09 u.a.) berücksichtigt, in der der Orientierungsrahmen für eine verfassungsgemäße Alimentation konkretisiert wird. Dabei werden in einem ersten Prüfungsschritt fünf volkswirtschaftliche Parameter betrachtet. Wenn mindestens drei von fünf Parametern erfüllt sind, besteht die Vermutung eines Verstoßes gegen das Alimentationsprinzip.

Das Bundesverwaltungsgericht hingegen hat in seinem Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 (2 C 6.17) die Möglichkeit der Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation auch schon dann angenommen, wenn auf der ersten Stufe des Prüfschemas weniger als drei Parameter erfüllt sind, diese aber in besonders deutlicher Weise.

Damit weicht das Bundesverwaltungsgericht von der wiederholt ausdrücklich aufgestellten Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts ab. Aus dem Vorlagebeschlusslassen sich jedoch keine verbindlichen Vorgaben zur Beurteilung für eine verfassungsgemäße Alimentation herleiten. Darüber entscheidet das Bundesverfassungsgericht. Insoweit hält das Finanzministerium bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Alimentation weiter an den bisherigen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts fest.

In seiner o.g. Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht weiter darauf hingewiesen, dass auch die Prüfung des Abstands der unteren Besoldungsgruppen zur Grundsicherung für Arbeitssuchenden in den Blick zu nehmen sei. Von Verfassung wegen müsse bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe), die der Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs obliege, und dem einem erwerbstätigen Beamten geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden. Die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen müsse also einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen. Dabei sei zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozial¬hilferechtlichen Existenzminimum unterschritten sei. Dies liege vor, wenn die Besoldung um weniger als 15% über dem sozialhilferechtlichen Bedarf liege.

Das Bundesverfassungsgericht verweist in diesem Zusammenhang auf seine Entscheidung zum Familienzuschlag bei Beamten mit mehr als zwei Kindern vom 24. November 1998 (BVerfGE 99, 300). Bei den Prüfungen wurde der damalige Existenzminimumbericht der Bundesregierung zugrunde gelegt. Daher wurde auch bei der Prüfung des Abstands der unteren Besoldungsgruppen zur Grundsicherung auf die Angaben aus dem jeweiligen Existenzminimumbericht abgestellt.

Soweit das Bundesverwaltungsgericht in dem o.g. Vorlagebeschluss diesen Berechnungsvorgaben nicht folgt und eine eigene Berechnungsmethode entwickelt hat, bleibt nunmehr abzuwarten, wie das Bundesverfassungsgericht darüber abschließend entscheidet. Erst dann kann beurteilt werden, ob die in der Drs. 6/3797 (Thüringer Gesetz zur Anpassung der Besoldung und der Versorgung in den Jahren 2017 und 2018) hierzu gemachten Ausführungen unzutreffend sind.

Der Petitionsausschuss geht nach den Informationen des Finanzministeriums derzeit davon aus, dass die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts noch in diesem Jahr ergehen wird.

Aus diesem Grund hat der Ausschuss zunächst die weitere Beratung der Petition zurückgestellt und – wenngleich das für eine öffentliche Anhörung gemäß § 16 Abs. 2 S. 2 Thüringer Petitionsgesetz erforderliche Quorum von 1.500 Mitzeichnungen bereits erreicht wurde – die Entscheidung über die Durchführung einer Anhörung ebenfalls vertagt.

Diese Petition wurde mitgezeichnet von:

  • Franziska Abeßer
    99085 Erfurt
  • Janina Abicht
    99894 Friedrichroda
  • Mandy Abicht
    99718 Großenehrich
  • Christian Acker
    17279 Lychen
  • Daniel Adam
    07749 Jena
  • Matthias Adam
    07407 Rudolstadt
  • Diethardt Albrecht
    06648 Eckartsberga
  • Gerd Albrecht
    07806 Neustadt
Alle Mitzeichner